增量配電改革的浙江經驗

增量配電改革是電力體制改革的重要組成部分。自2016年8月啟動以來，國家先后組織了5批試點，在我國電力發展和電力改革史上留下了濃重的一筆。浙江積極參與了國家增量配電改革，在改革中探索配電網轉型發展的客觀規律，在實踐中摸索增量配電網建設的有效途徑，并取得了豐碩成果。浙江永強、小港、彩虹三個純民營增量配電網在改革中脫穎而出，站穩了腳跟、開創了局面，初步證明了增量配電改革的科學性、可行性。筆者基于浙江增量配電改革的探索和實踐，對改革的經驗與教訓做一總結。

三個有賴于

改革要取得突破，有賴于國家的支持。改革免不了斗爭，國家對地方增量配電改革方案、措施的認可，可以極大增強地方工作的權威性、有效性，是地方推進改革的強大后盾。浙江的增量配電改革就得到了國家發展改革委體改司、國家能源局電力司的極大支持。特別是當利益集團提出似是而非的質疑時，國家旗幟鮮明地表態認可浙江的觀點，為浙江深化改革創造了很大的便利。反之，當《關于開展第五批增量配電業務改革試點的通知》印發之后，全國增量配電改革陷入低潮。這也從側面證明了國家支持的重要性。

改革要取得突破，有賴于各省自己的努力。改革不是請客吃飯，改革是對利益的調整，免不了遭遇利益集團的反對。只有省一級出面推進改革，全面掌控改革的節奏、方式，才能抵制利益集團的干擾，改革才能取得成功。為了推進改革，浙江由省發展改革委直接主導增量配電改革試點申報、增量配電網規劃編制、區域劃分、業主核定、公司組建等關鍵環節。實踐證明，沒有省級以上的權威，就很難與利益集團抗衡。當然，需要看到，承擔具體工作的是具體的人，需要選配業務能力強的干部從事改革工作。而很多時候，隨著負責改革工作同志的更換，改革往往會戛然而止，殊為可惜。

改革要取得突破，有賴于民企的堅持。改革看民企，民企才是增量配電改革最堅定的擁護者、參與者。浙江探索了增量配電網業主各種組成形式，實踐證明，目前只有民企100%控股建設運營的增量配電網才取得了成功。

正視三方主體的復雜性

改革要取得突破，既要爭取市縣政府的支持，又不能完全依賴市縣政府。市縣政府的支持當然是項目落地的必要前提。但在實踐中，我們也深刻體會到，地方政府由于在供電保障上有所依賴，又缺乏制衡的有效手段，很難抵制住利益集團的游說。將改革重任完全甩手給地方，不僅不能推進改革，反而會使地方陷于進退兩難的局面。為此，浙江在推進改革中，始終堅持由省級掌握改革的主動權，對地方工作直接進行指導，有效減輕了市縣政府壓力、激發了縣市政府動力。

改革要取得突破，既要支持國企參與，又不能完全依賴國企推進。國企，特別是發電集團，參與增量配電改革的意愿毋庸置疑。但又要看到，其在業務上受到利益集團的極大制約，缺乏斗爭的魄力和勇氣，甚至不敢獨自承擔一個增量配電網的建設。此外，國企習慣于將增量配電網視作一個項目，而不是一個產業或者一項事業，在戰略和投資決策上不能正確看待增量配電改革，也是影響國企進軍增量配電領域的重要因素。對國企主導或參與增量配電網，應積極鼓勵、有力支持，也應全面解釋、有效指導，但絕不可將改革突破的希望完全寄托于國企，而忽視對民企的幫助。

改革要取得突破，既要團結電網企業，又不能被團結束縛手腳。改革需要電網企業的參與和配合，但不應由電網企業主導改革進程。一段時間以來，電網企業在入股增量配電網問題上表現出無與倫比的積極性，對這種積極性需要高度警惕。浙江的實踐證明，只要有電網企業入股的增量配電網，無論建設基礎如何，無論合作方是國企還是民企，無論電網企業入股比例多寡，最終都會陷入半死不活的狀態。電網企業入股增量配電網，實質是將外部矛盾轉化為內部矛盾，但這種轉化并不能實質性消除矛盾，反而增加了推進改革的難度。浙江曾發文強化增量配電網法人治理機制，規定增量配電網公司按照《中華人民共和國公司法》的規定，享有獨立民事主體資格，享有獨立的經營權；各股東方及其上級單位除依法通過股東會、董事會行使權力外，不得干預增量配電網的經營。但即便如此，依然無法扭轉局面。

增量配電網的落地之策

浙江推進增量配電網落地的抓手是增量配電網建設發展規劃。規劃是發改部門的老本行，也是當前實施電網管制的重要手段。浙江已經建立起了完整的電網規劃體系，用于約束電網投資、指導電網建設，并取得了很好的效果。將這一經驗應用于增量配電網，同樣收到了良好效果。

浙江始終認為，增量配電網與國網之間，只有大小之分，沒有輕重之別。各增量配電網建設發展規劃由省發展改革委印發，作為增量配電網建設發展的基本依據和電網項目核準備案的規劃依據，與國網轄區的電網規劃具有同等地位。與駐浙江能源監管部門通力合作，將增量配電網建設發展規劃作為供電業務許可的核心要件。而規劃的關鍵在明確覆蓋區域、業主組成、電壓等級、網架結構、建設項目、增量配電網與國家電網的接口等方面。通過規劃的編制，將增量配電網清晰地展現出來，并處理好與國家電網的外部關系。

增量配電網的生存之道

增量配電改革的成敗取決于增量配電網能否生存下來。如何生存下來，坊間有很多相關的探討，但大多似是而非。從浙江的實踐來看，基于目前的生存環境和電價制度，增量配電網需要在兩個方面做出努力。

一是盡可能地提高接網電壓等級。增量配電網畢竟是配電網，需要與上級輸電網相連。而目前的輸配電價體制無法適應電力體制深層次改革需要是不爭的事實。《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》所羅列的四種定價方法，實質上仍以保證上級輸電網輸電收入為根本，而目前國網輸配電價中高電壓等級占比過大，留給增量配電網的配電電價空間相當有限。輸配電價中存在的大工業用戶容量電價也是一個無解問題。國網一直把增量配電網視作一個大工業用戶對待，則這部分容量電費等同于全額上繳國網。國網與增量配電網的網間互聯結算電價無法在現有輸配電價體制內得到解決。

基于這一現實，在無法協商達成網間互聯電價的情況下，增量配電網必須盡可能提高接網電壓等級，提高配電電價空間；同時，如網內不含居民用戶，建議區分大工業用戶和一般工商業用戶進行分別結算。浙江3個增量配電網中，永強增量配電網已開建110千伏變電站，小港增量配電網自有2個110千伏變電站，最小的彩虹增量配電網接網電壓等級也達到35千伏，在一定程度上彌補了增量配電網的配電成本。

二是建設必要的分布式電源。增量配電網作為普遍意義上的配電網，與國網一樣，承擔著電源和用戶接入義務。這一點毋庸置疑。浙江在2018年印發的《省發展改革委關于進一步做好我省增量配電業務改革試點工作的通知》中就已明確“允許建設分布式電源、微電網和資源綜合利用自備機組，電量在增量配電網內消納，不得建設增量配電網外電源到增量配電網的專用線路。確有必要建設熱電聯產機組用于供熱的，應當符合我省熱電產業政策和經省級批復的熱電聯產規劃”。分布式電源、微電網和資源綜合利用自備機組不是常規機組，符合國家產業政策。在增量配電網內建設分布式電源，也是分布式機組就近市場化交易試點的最佳場景。而分布式電源特別是分布式光伏，不僅可以降低增量配電網對上級輸電網的依賴程度，也能帶來一定的收益，保證增量配電網的生存。

三個遺憾

一是全社會對增量配電改革的重視程度依然不高。增量配電改革或許是電力體制改革中最有突破可能的領域，但從始至終，主要是電力系統內部關注較多，尚未得到全社會的廣泛支持。或許是宣傳不夠，或許是覺得不夠宏偉，又或許是改革成果尚未惠及社會，無論是地方領導還是廣大企業，都覺得這是一項可有可無的改革，對改革的意義和長遠收益認識不清。

二是增量配電網對地方經濟社會發展的推動作用尚未展現。增量配電改革尚處于改革的初期，現有的增量配電網疲于應付打壓和努力生存，尚無余力構建反哺經濟社會發展的良好機制，沒能展現出改革的強大生命力。

三是增量配電網推進電力體制改革的鲇魚作用尚未體現。從浙江的實踐看，增量配電網在實現分布式機組就近市場化交易上取得了很好的成績，完全打破了國網的壟斷，有效降低了交易成本，提升了系統效率。但在參與電力中長期交易、現貨交易和輔助服務交易時都受困于輸配電價，甚至連正常參與都有很大困難，在推進電力體制深度改革上沒能發揮第二電網的作用。

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