發(fā)揮電價機制作用，提升電力系統(tǒng)可靠性

1978年改革開放以來，我國電價形成機制經(jīng)歷了一系列變革探索，先后實行了“還本付息電價”“燃運加價”“經(jīng)營期電價”“容量電價”等多項電價政策，對扭轉(zhuǎn)我國長期存在的缺電局面，支持國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長，促進電力企業(yè)加強管理、提高效率，起到了積極作用。在電力工業(yè)改革進程中，每次電價機制改革一方面要保證充裕的發(fā)電容量，一方面還要保持電價水平總體穩(wěn)定，確保新舊電價體制平穩(wěn)過渡，此次引入煤電容量電價機制也不例外。

1.容量電價機制的提出

2003年國務院辦公廳發(fā)布的《關于印發(fā)電價改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2003〕62號）就提出將電價劃分為上網(wǎng)電價、輸電價格、配電價格和終端銷售電價，其中發(fā)電、售電價格由市場競爭形成，輸電、配電價格由政府制定，并提出兩部制電價機制，希望從宏觀上統(tǒng)一調(diào)控電源發(fā)展。其中，文件中關于上網(wǎng)電價改革的方向提出全面引入競爭機制，價格由供需各方競爭形成。過渡時期，上網(wǎng)電價主要實行兩部制電價，其中，容量電價由政府制定，電量電價由市場競爭形成。各地也可以根據(jù)實際采取部分電量競價等其他過渡方式。容量電價應為投資者提供部分收入保障，并能夠引導電力長期投資。容量電價水平可按電力調(diào)度交易中心經(jīng)營范圍內(nèi)發(fā)電企業(yè)平均投資成本的一定比例制定，原則上實行同網(wǎng)同價，并保持相對穩(wěn)定。

2.容量電價機制的現(xiàn)在

煤電容量電價機制出臺的背景

當前，我國加快構建新型電力系統(tǒng)，電網(wǎng)形態(tài)更加復雜多樣，系統(tǒng)運行機理和平衡模式發(fā)生深刻變化，電源結構由可控連續(xù)出力的煤電裝機占主導向不確定性強、可控出力較弱的新能源發(fā)電裝機占主導轉(zhuǎn)變，電網(wǎng)運行更加復雜，電力系統(tǒng)對調(diào)頻、調(diào)峰資源的需求將大大增加。提升系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力、加強安全保供的重要性進一步凸顯。

一方面，對電網(wǎng)穩(wěn)定運行的挑戰(zhàn)越來越大。新能源大規(guī)模高比例并網(wǎng)后，電力供需平衡調(diào)節(jié)和安全運行保障機制有待完善。隨著新能源發(fā)電裝機占比不斷提升，新能源小發(fā)期間電力供應不足、大發(fā)期間消納受限問題可能交替出現(xiàn)，極端天氣下電力可靠供應難度將進一步增加。同時，電力電子靜止設備大量替代旋轉(zhuǎn)同步電源，系統(tǒng)轉(zhuǎn)動慣量持續(xù)下降，將給電網(wǎng)運行帶來新的挑戰(zhàn)。

但另一方面，煤電仍是我國發(fā)電量的中流砥柱，但煤電功能定位亟需轉(zhuǎn)變。目前，我國火力發(fā)電裝機容量13.32億千瓦，占比52%，但提供的電力占比卻接近70%，仍是維持我國電力穩(wěn)定供應的支柱。中電聯(lián)預計，2023年全國最高用電負荷比2022年增加8000萬千瓦左右，全國約存在2000-3000萬千瓦的電力缺口。未來三年，全國電力需求仍將保持剛性增長，全國電力供應保障壓力仍然較大，結合當前電源、電網(wǎng)工程投產(chǎn)進度，預計2024年仍有14個地區(qū)電力供需緊平衡，亟需完善電價體系，促進火電穩(wěn)定投資，保障電力安全穩(wěn)定供應。針對煤炭價格上漲、供應偏緊等問題，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》(發(fā)改價格〔2021〕1439號)，采取推動燃煤發(fā)電市場化、實施電網(wǎng)代理購電，對煤炭價格實施調(diào)控等一系列措施，有效緩解了電力供應緊張局面和煤電企業(yè)經(jīng)營壓力。但考慮到一次能源價格波動、碳排放成本內(nèi)化、利用小時數(shù)下降等因素，煤電未來發(fā)展仍存在不確定因素。

特別是，隨著燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價放開，機組通過市場化定價，通過政府定價實現(xiàn)激勵發(fā)電容量長期投資的方式正在改變，政府電價激勵作用下降；現(xiàn)貨價格一般反映電能量變動成本，中長期市場交易價格以現(xiàn)貨價格為“錨”，難以完全考慮固定成本，對市場建設提出新要求；煤電機組投資建設周期2—3年，僅根據(jù)中短期電能價格信號進行長期投資決策，將降低投資積極性。我國最大用電負荷預計仍將維持中高速增長，加之隨機性、間歇性新能源的快速發(fā)展，系統(tǒng)電量供應能力增強，與高峰負荷相適應的有效容量增速降低，未來將出現(xiàn)有些機組賣電量、有些機組賣有效容量的情況，有效容量商品屬性增強。

煤電容量電價政策三個關鍵點

為適應煤電向基礎保障性和系統(tǒng)調(diào)節(jié)性電源并重轉(zhuǎn)型的新形勢，推動煤電轉(zhuǎn)變經(jīng)營發(fā)展模式，充分發(fā)揮支撐調(diào)節(jié)作用，更好保障電力安全穩(wěn)定供應，并做好和未來容量電價市場機制的銜接，我國及時出臺了煤電兩部制電價機制，電量電價通過市場化方式形成，靈敏反映電力市場供需、燃料成本變化等情況；容量電價水平根據(jù)轉(zhuǎn)型進度等實際情況逐步調(diào)整，充分體現(xiàn)煤電支撐調(diào)節(jié)價值，保障煤電企業(yè)投資預期，確保煤電行業(yè)持續(xù)健康運行、電力系統(tǒng)有效容量合理充裕。

一是對煤電容量電價設定統(tǒng)一標準。將用于計算容量電價的煤電機組固定成本全國統(tǒng)一明確為每年每千瓦330元。根據(jù)各地煤電轉(zhuǎn)型情況，多數(shù)地方按固定成本的30%確定容量電價水平，煤電轉(zhuǎn)型較快的云南、四川等7個地方按50%確定；2026年起各地提升至50%以上，云南、四川提升至70%以上。按照上述標準給予容量電價補償，預計基本能夠覆蓋煤電機組現(xiàn)金流支出，同時，當前以建機制為主，采取明確預期、逐步提高的操作方式，有利于平穩(wěn)推進改革。給予相同的容量電價補償標準，可避免不同地區(qū)、不同企業(yè)攀比，根據(jù)煤電轉(zhuǎn)型速度、機組利用小時數(shù)確定價格，更加符合各地煤電轉(zhuǎn)型實際情況。

二是明確容量電價的分攤方式。煤電機組可獲得的容量電費，根據(jù)當?shù)孛弘娙萘侩妰r和機組申報的最大出力確定，煤電機組按月申報，電網(wǎng)企業(yè)按月支付。各地煤電容量電費納入系統(tǒng)運行費用，每月由工商業(yè)用戶按當月用電量比例分攤?？缡】鐓^(qū)送電的煤電機組容量電費，按照“誰受益、誰承擔”的原則合理分攤。

三是明確容量電價容量電費考核要求，形成政策閉環(huán)。正常在運情況下，對煤電機組無法按照調(diào)度指令提供申報最大出力情況的，根據(jù)發(fā)生次數(shù)相應扣減當月容量電費，此條規(guī)定說明僅對系統(tǒng)真正提供容量支撐的煤電機組給予補償，體現(xiàn)了合理性和公平性，也引導煤電機組按照申報的最大出力提供備用，最大限度保障了系統(tǒng)備用容量的充裕性。

此外，此次實施的煤電容量電價機制，從對終端用戶用電成本的影響看，也是積極正面的。實施煤電容量電價機制主要是電價結構的調(diào)整，煤電總體價格水平基本穩(wěn)定，建立煤電容量電價后，電量電價預計下降，將帶動其他電源參與市場交易部分電量電價隨之下降，工商業(yè)用戶終端用電成本總體有望穩(wěn)中略降。同時，該政策首次實現(xiàn)對煤電電能量價值和容量價值的區(qū)分，可有力引導煤電、新能源充分競爭，提升整個電力系統(tǒng)的經(jīng)濟性。

3.容量電價機制的未來

煤電在市場中將由基礎保障型電源向基礎保障型和容量調(diào)節(jié)型電源并重轉(zhuǎn)變，需要科學設計容量保障機制，通過市場化手段保障電力供需能力和調(diào)節(jié)能力充裕度，引導發(fā)電合理投資。從國際經(jīng)驗看，可采用容量成本補償、容量市場、稀缺定價、戰(zhàn)略備用容量等機制保障發(fā)電容量充裕度。我國目前尚未建立成熟的容量市場機制，部分省份（山東、廣東）在電力現(xiàn)貨市場運行同時，試行了容量補償機制。

下一步，我國可以建立全國統(tǒng)一的容量市場，所有調(diào)節(jié)資源公平參與共同競價，實施路徑包括：

市場過渡期建立容量補償機制。結合電力供需平衡情況，探索建立容量成本補償機制；合理確定補償范圍和補償標準，對于存量煤電機組可采用政府核定容量電價的方式，對于新增煤電機組可采用容量招標的方式；滾動完善價格機制，綜合考慮發(fā)電成本、系統(tǒng)可靠性要求等因素，確定容量補償價格，對不同機組分別計算并定期調(diào)整容量電價。

逐步建立容量市場機制。容量市場可采用容量拍賣機制或戰(zhàn)略備用招標等機制，按照多年、年度、月度等開展交易，由市場運營機構購買并將成本分攤至用戶側。同時，在市場建設過程中，應做好相關價格形成與傳導機制的設計，按照“誰受益、誰承擔”的原則，將有關成本在全部市場主體中公平、合理分攤。逐步豐富容量資源和交易品種?？梢敫黝愲娫?、負荷側資源、抽蓄、儲能等多元容量資源參與市場，適時開發(fā)靈活調(diào)節(jié)容量、慣量容量等交易品種。

完善輔助服務市場，體現(xiàn)資源靈活性價值。新能源發(fā)電裝機占比提升大幅增加了電力系統(tǒng)對調(diào)頻、調(diào)峰資源的需求。目前，我國已開展輔助服務市場相關探索，交易品種主要包括調(diào)峰、調(diào)頻輔助服務交易，費用以發(fā)電側分攤為主。構建新型電力系統(tǒng)，需要加快建立適應高比例新能源接入的輔助服務市場機制，不斷豐富交易品種，優(yōu)化組織方式和費用分攤機制，以市場方式體現(xiàn)調(diào)節(jié)資源價值，激發(fā)系統(tǒng)靈活調(diào)節(jié)潛力。

總體來說，此次實施煤電容量電價機制，是煤電電量電價市場化改革的閉環(huán)支撐措施，既保障了充裕的發(fā)電容量，為加速建設新型電力系統(tǒng)提供關鍵支撐；在實施過程中也保持了電價水平總體穩(wěn)定，為將來我國建設統(tǒng)一的調(diào)節(jié)資源容量市場做好了鋪墊和過渡。
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