全面推動電力計劃機制走向市場化

近日，經中央全面深化改革委員會第二十二次會議審議通過，國家發展改革委、國家能源局印發了《關于加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》（發改體改〔2022〕118號，以下簡稱《意見》）。在近期全球化石能源供應緊張的大背景下，新電改開展七年和新型電力系統即將建設之際，《意見》面向建立長期機制和解決短期問題，將推動計劃機制走向市場化。

《意見》的主要內容可以用“制定目標、明確體系、完善功能、健全機制、加強監管、促進轉型”二十個字概括。

“制定目標”指《意見》確定了全國統一電力市場體系的分階段目標。第一階段是到“十四五”結束（2025年），初步建成全國統一電力市場體系，國家市場與省/區域市場協同運行，實現電力中長期交易、現貨市場和輔助服務市場一體化設計、聯合運營；第二階段是到“十五五”結束（2030年），全國統一電力市場體系基本建成，適應新型電力系統要求，國家市場與省/區域市場聯合運行。

“明確體系”指《意見》確定了全國電力市場體系當中各層次市場的功能定位。省市場在全國統一電力市場體系中發揮基礎作用，負責保證省內電力基本平衡，負責省內電力資源的優化配置；區域市場開展跨省區電力中長期交易和調頻、備用輔助服務交易，優化區域電力資源的配置；國家電力市場負責省/區域市場間的共享互濟和優化配置。各地根據實際情況，“宜省則省、宜區則區”；未來省市場可以融合成為區域市場，也可在具備條件的情況下直接和國家電力市場融和。

“完善功能”指《意見》確定了電力市場統一的功能模塊。電力市場的基本功能模塊包括電力現貨市場、中長期市場和輔助服務市場。電力現貨市場負責發現電力實時價格、準確反映供需關系，并實現電力系統的調峰；電力中長期交易負責平衡長期供需、穩定市場預期，發揮基礎作用；輔助服務市場負責體現靈活調節性資源的市場價值。

“健全機制”指《意見》確定了各層次電力市場的交易機制的統一方式。首先交易機制的統一，來自國家統一制定的基本規則和統一技術支持系統的數據接口標準，這是統一的基礎；其次交易機制的統一，來自完善的電力價格形成機制，批發側“放開兩頭”，發電側逐步推動全部類型電源、用電側有序推動工商業用戶全部進入電力市場的各個功能模塊；中間自然壟斷環節的電網企業，推動輸配電業務和購售電業務分開結算，加快建立輸電權分配和交易機制，這是統一的關鍵條件；再次交易機制統一，來自市場交易和調度運行界面的劃分，傳統的電力調度運行和安全管理的職能應得到加強，但是必須依法依規落實電力市場的交易結果，這是統一的必要條件；最后交易機制的統一，來自信息共享和披露，“路燈是最好的警察、陽光是最好的消毒劑”，這是統一的決定性條件。

“加強監管”指《意見》確定了“有為政府”發揮職能的重點領域。市場配置資源起決定性作用與更好的發揮政府作用并不矛盾，《意見》首次明確了在資源配置過程中，政府發揮作用的主戰場在于一是要適應市場化環境進行電力規劃，電力項目的收益率和經濟性要放到電力市場環境下進行評估；二是要加強電力市場監管，特別是要強化對電網企業自然壟斷性業務的監管，健全電網公平開放的監管；三是健全電力市場信用體系，強調市場的“他律”（政府監管），也要強調市場主體和市場成員的自律和社會監督；四是完善電力應急保供制度，通過容量成本回收機制、輔助服務市場等，解決應急備用和調峰電源的生存問題，確保電力供應安全。

“促進轉型”指《意見》確定了現有市場設計完善的方向是適應并且促進新型電力系統建設。隨著新能源在發電裝機中的占比越來越高，新能源置身于市場機制外已不可能，況且新型電力系統需要的高水平調節能力，必須來自市場機制，因此《意見》提出一是要提升電力市場的適應性，增強可再生能源特性需要的市場“流動性”，鼓勵新能源采用報價報量的方式參與市場，并首次提出“報價未中標電量不納入棄風棄光電量考核”和通過現貨市場實現調峰服務；二是配合新能源“大電量、小容量”的生產特性，推動新型電力系統中傳統機組由提供“大電量、大容量”轉向提供“小電量、大容量”，建立適應這一變化需要的容量成本回收機制，實現傳統機組主要依靠提供新型電力系統所需有效容量（即提供負荷高峰時段的“大容量”）生存發展新投資回報機制；三是探索開展綠色電力交易，通過市場化方式發現綠色電力的環境價值，做好綠色電力交易與綠證交易、碳排放交易的有效銜接；四是健全分布式發電市場化交易機構。鼓勵“隔墻售電”、鼓勵電力就地平衡，實現新能源就地平衡與擴大消納范圍的有機統一。

《意見》經中央全面深化改革委員會第二十二次會議審議通過，習近平總書記在主持會議時強調，要遵循電力市場運行規律和市場經濟規律，優化電力市場總體設計，實現電力資源在全國更大范圍內共享互濟和優化配置，加快形成統一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的電力市場體系。《意見》的印發對全面推動電力計劃機制走向市場化，理清市場建設的思路，消除市場建設的模糊認識，銜接市場機制與政府職能，具有深遠的意義。

一是《意見》回答了什么是電力市場體系這一市場化建設的根本性問題。電力市場是一個復雜的體系性機制，各個環節相互作用、互相配合完成資源優化配置的功能。《意見》完整闡述了電力市場體系由電力現貨市場、中長期交易和輔助服務作為基本環節，結束了長期以來對電力市場體系是什么這一基本概念的爭論，有助于各地建立符合新型電力系統要求的現代電力市場體系。

二是《意見》回答了什么是全國市場體系建設路徑的關鍵性問題。長期以來，國內對于省市場、區域市場和國家市場的建設時序存在爭議?！兑庖姟穼θ珖袌鲶w系建設路徑給出了回答，第一階段各層次市場不分級別，分工有所差異，“扁平化”平層配置，注重各個市場之間的分工協同；第二階段各層次市場正常運行后，逐步進行電力電量耦合。

三是《意見》回答了什么時候推動發用兩側全部入市的爭議性問題。我國的電力市場建設是一個漸進式的改革，發電側從火電開始、用戶側從大工業用戶開始，市場主體逐步擴圍，形成了同類型主體分為市場主體和非市場主體兩種情況。《意見》通過有序推動全部工商業用戶和全部類型電源進入市場，配合近期代理購電制度建立的保障居民、農業和公益性事業價格穩定所需政策性交叉補貼單列機制，回答了同一主體不同待遇僅為全國統一電力市場體系建設的過渡機制，將會盡快結束。

四是回答了什么是電力規劃和市場建設關系的擴展性問題。我國傳統的計劃機制包括規劃、運行、價格三大基礎性制度：政府審批投資，分配生產計劃，核定產品價格。當生產計劃由電力市場決定，價格由供需博弈發現，既管生（投資核準）、又管養（給生產計劃又給價格）的機制就難以為續了。規劃須重新確定和市場的關系，特別是要實現規劃層面的應急保供任務，《意見》指出了要加強電力規劃和市場建設之間的銜接，要健全適應市場化環境的電力規劃體系，注重發揮市場價格信號對電力規劃建設的引導作用。

綜上，《意見》是打開我國全面推動計劃機制走向市場化大門的“鑰匙”，售電公司、新型電力系統技術等企業提供者面臨廣闊的“藍?！薄．斎唬珖y一電力市場體系還需要艱苦的落實工作，但是無論如何最關鍵的一步已經邁出，《意見》將推動市場機制建設，為我國的電力行業帶來新的就業崗位、新的發電技術、新的經營業態。

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